Urbanisme : une insuffisance des ressources en eau peut justifier un refus de permis de construire

Par un jugement du 23 février 2024, le Tribunal administratif de Toulon a considéré qu’il est possible de fonder un refus de permis de construire d’un immeuble collectif sur le risque qu’il fait courir à la salubrité publique dans un contexte de pénurie structurelle d’eau (TA Toulon, 23 février 2024, n°2302433). En pleine crise du logement alors que les périodes de sécheresse s’intensifieront, cette décision de justice peut légitimement inquiéter…

La crise du logement dans les outre-mer est une véritable bombe sociale à retardement. Les ultramarins sont confrontés à plusieurs contraintes cumulatives : des loyers moyens correspondant à ceux observés dans les grandes métropoles régionales, des ressources en moyenne largement plus faibles (taux de pauvreté plus élevé qu’en Hexagone par exemple), des dispositifs tels l’encadrement des loyers privés permettant de protéger de nombreux locataires qui n’ont pu être mis en application. Le manque de logements dans les outre-mer est criant. Dans le même temps, la ressource en eau dans les outre-mer est très souvent problématique car mal répartie. Ainsi, en Martinique, même si la ressource en eau semble abondante, elle est très inégalement répartie (provenant majoritairement du Nord, plus humide). Quatre communes (Saint-Joseph, Gros-Morne, le Lorrain et Fort-de-France) fournissent 85 % de l’eau potable de Martinique. Cette concentration des prélèvements peut constituer un risque en période de sécheresse. En 2024, la Martinique a connu une situation hydrique exceptionnelle se rapprochant du record de 1973. La préfecture a donc pris en 2024 des mesures de régulation interdisant certains usages de l’eau. Ce constat pour la Martinique pourrait trouver à s’appliquer à d’autres territoires ultramarins.

Dans ce contexte de crise du logement criant et avec les périodes de sécheresse qui tendront à s’intensifier à l’avenir (sur le plan climatique, l’année 2023 a été l’année la plus chaude jamais enregistrée selon l’organisation météorologique mondiale), doit-on admettre que dans tous les secteurs du territoire national où la pénurie en ressource en eau est réelle, les demandes de permis doivent être refusées ? La question se pose au vu de l’état de la jurisprudence administrative récente.

Au début de l’année 2023, et afin de réduire la consommation en eau dans l’attente d’une amélioration de la disponibilité des ressources en eau face aux sécheresses et au déficit hydrique des nappes et sources, neuf maires d’une communauté de communes en Hexagone ont décidé de ne plus accorder, durant les quatre prochaines années, des permis de construire pour de nouvelles habitations. Or, un administré avait sollicité dans l’un de ces territoires la délivrance d’un permis de construire un immeuble de cinq logements sur une parcelle lui appartenant. Mais, le maire concerné a refusé sa demande au motif notamment du manque de disponibilité de la ressource en eau. Ce citoyen a alors demandé au TA de Toulon d’annuler ce refus. Il n’a pas été fait droit à sa demande d’annulation. Pour refuser le permis de construire demandé, ledit maire relève que le projet de construction aura des effets sur les ressources en eau dont la faible capacité est de nature à avérer un risque pour la santé et la salubrité publique. Une étude portant sur les besoins en eau, menée par un bureau d’études à la demande de la communauté de communes susvisée, et reprise dans l’avis défavorable qu’elle a rendu sur le projet, met en évidence en juillet 2021 une insuffisance des ressources en eau à très court terme, compte tenu de l’assèchement de deux forages et du faible niveau du troisième. Pour le TA de Toulon, une telle insuffisance qui expose à la fois les futurs occupants de la construction en cause mais également tous les usagers, pourtant tiers à l’opération projetée, constitue une atteinte à la salubrité publique, au sens de l’article R.111-2 précité. C’est donc à bon droit que le maire a pu refuser le permis sollicité.

Si d’un point de vue environnemental, la réponse apportée par le TA de Toulon est peu critiquable. Juridiquement, elle est contestable. Certes, le TA de Toulon a déjà reconnu précédemment qu’un refus de permis d’aménager un lotissement de 55 lots pouvait être fondé sur le fait que le projet était de nature à porter atteinte à la salubrité publique au sens de l’article R.111-2 du Code de l’urbanisme (TA Toulon, 11 juillet 2023, n°2001912). Toutefois, dans un contexte de pénurie de logements également, ce jugement semble ouvrir trop grand les vannes de cet article du Code de l’urbanisme alors qu’un refus d’autorisation d’urbanisme fondé sur ce même article n’est légal en principe, qu’à la condition qu’il soit impossible d’accorder ladite autorisation de construire en l’assortissant de prescriptions spéciales qui ne modifieraient pas substantiellement le projet (CE, 26 juin 2019, n°412429). Enfin, valider le raisonnement tenu par certains juges administratifs, c’est admettre que la crise du logement s’aggravera dans les années à venir alors que la question devant être traitée est la bonne gestion de la ressource en eau. Or, sur cette question précise, le travail des pouvoirs publics est plus que lacunaire…

Frédéric ROSE-DULCINA

FRD LEARNING – RD LIFE

Juriste et formateur

Textes : Frédéric Rose-Dulcina | Photos : Hugues Moray